政府工作报告在“积极的财政政策要适度加力、提质增效”总体要求下，明确重要增量举措：从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
3月6日，国家发展改革委主任郑栅洁在记者会上将这一决策部署明确为“既利当前、又惠长远。也就是说，既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础”。
接受《金融时报》记者采访的业内人士也普遍表示，连续几年发行超长期特别国债综合考虑了我国经济发展和财政可持续双重要求，为积极财政政策找到了平衡破题之钥。
“由于特别国债具有不列赤字、其发行仅纳入当年国债余额限额管理等特点，在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿元特别国债将成为积极财政的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞在接受《金融时报》记者采访时表示，此次特别国债专项用于“两重”，有利于促进经济增长和结构转型，全面推进强国建设。此外，与以往相比，本轮超长期特别国债期限大幅拉长，更好匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率，同时通过常态化发行，奠定未来积极财政基调，继续通过中央加杠杆优化央地债务结构、缓解地方支出压力。
“特别国债是指为特定目标发行的、具有明确用途的国债，具有专款专用、用途灵活、纳入政府性基金预算而不计入财政赤字、即收即支的特点。”中信证券首席经济学家明明对《金融时报》记者表示，从历史看，为应对特殊时期挑战和风险，我国特别国债共有过三次新发经历。
“第一次是1998年，面对我国商业银行不良贷款率较高而资本充足率偏低的问题，财政部向工农中建四大行定向发行了一期2700亿元的30年期特别国债，并等额注资四大行以补充其资本金；第二次是2007年，随着我国外汇储备规模快速上升，为提高外汇资产使用效益，财政部发行1.55万亿元特别国债向央行购买等值美元外汇，并用其注资成立中投公司，包括一期定向发行和三期公开发行的15年期特别国债；第三次是2020年，财政部公开发行1万亿元特别国债，通过转移支付直达基层，用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，发行期限为5年期、7年期和10年期。”中金公司研究部固定收益研究负责人陈健恒向《金融时报》记者进行了详细介绍。此外，特别国债还存在两次到期续发，分别为2017年和2022年，发行规模为6964亿元、7500亿元。
值得一提的是，去年四季度，中央财政增发国债1万亿元作为特别国债管理，全部通过转移支付方式安排给地方，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。“不过，这1万亿元国债被纳入预算赤字，使得去年预算内赤字率因此由3.0%抬升至3.8%，且其发行期限相对集中于1-10年期，对应支持项目建设期限或以中短期居多，这些均不同于此次政府工作报告中提出的发行超长期特别国债。”申万宏源债券首席分析师金倩婧告诉《金融时报》记者。
不少业内人士将“超长期特别国债”拆解为“超长期”和“特别国债”两个维度，以更好理解这一重要决策部署背后潜在的政策意图。
袁海霞认为，此轮特别国债强调“超长期”，发行期限将较此前几轮特别国债明显增加，整体上更聚焦15年及以上超长期限品种，重大项目或搭配30年、50年期限的特别国债，增强对长期限项目的保障能力。
明明也认为，强调超长期期限是为了“以时间换空间”，更好支持大型基建项目及国家长期经济发展战略规划落地，平滑资金偿付的压力。
“一方面，当前我国经济增速处于换挡提质阶段，项目的短期资本回报趋于降低，超长期限财政融资工具能够缓解中短期债务偿还压力；另一方面，随着我国人口老龄化及经济结构性转型，民生保障类项目及基础性重大项目资本回报周期拉长，超长期限财政融资工具能够更好地与项目建设周期相匹配，扎实推进经济高质量发展。”陈健恒说。
“至于按照特别国债来进行发行，相当于是用国家将来的财政安排，不挤占当年的财政预算。”国盛证券首席经济学家熊园对《金融时报》记者表示，今年赤字率拟按3%安排，并没有打破3%的一个隐性约束，而且从包括特别国债、专项债等全口径来看，今年实际赤字率将达到6.6%、比去年高出0.5个百分点。因此，发行超长期特别国债的这一政策安排既兼顾了我国总体的合理财政赤字规模，也兼顾了我国经济中长期发展需要。
陈健恒进一步表示，此外，相较普通国债而言，特别国债通常专款专用、精准直达，且可根据需要择机发行、即收即支，能更好优化支出结构、提高支出效率，助力财政政策提质增效。且特别国债应会根据各地上报项目需求情况分配至地方，由中央还本付息，可在一定程度上替代地方政府专项债，促进地方经济发展的同时减轻地方投资支出负担，以进促稳，有助于地方债务风险化解。
“连续几年发行”是本轮特别国债的一个重要特征，为未来若干年积极财政政策的连续性、可预期性奠定基调。
在陈健恒看来，超长期特别国债由“应急性”向“常态化”的转变，应是多方面综合考量后的结果。包括短期夯实经济回升、中长期助力经济结构转型的诉求，以及基于防范化解地方债务风险、提振内外部信心和预期、维护资本市场稳定等。
财通证券宏观分析师谢钰在接受《金融时报》记者采访时表示，目前“三大工程”、“东数西算”等项目规划在持续部署和落地，而这类建设周期较长的项目需要配套的长期资金。此外，考虑到专项债和城投债对应项目的收益偏低、满足专项债收益要求的申报项目紧缺以及地方土地财政持续承压，持续发行超长期特别国债也反映了中央加杠杆的长期趋势。
金倩婧认为，“连续几年发行”还体现发行的灵活性，即超长期特别国债的发行节奏和额度均有可能根据实际需要进行调整，也为未来特别国债发行留足了空间。正如政府工作报告中所说“现在很多方面都需要增加财政投入”，政府部门加杠杆稳增长已成一致预期，加之重大战略实施同样需要一定强度的财政支出，财政资金缺口整体较大，未来几年均有发行超长期特别国债的必要性。
据郑栅洁透露，超长期特别国债将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。国家发展改革委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。
当下，业内关于今年超长期特别国债的具体发行方案也猜测不断。从发行节奏看，业内专家多认为，今年1万亿元的超长期特别国债大概率会在下半年择机发行。
“今年政府工作报告表示新增专项债额度为3.9万亿元，仍保持在较高水平，叠加去年增发的万亿元国债中5000亿元结转今年使用，上半年政策工具较为充足，同时出于平衡政府债券供给节奏考虑，今年超长期特别国债发行时间或相对靠后，或于年中左右启动发行。”在袁海霞看来，这样一是避免政府债券大规模供给引发流动性大幅收紧，二是为下半年政策预留空间，保障全年经济平稳运行。
就发行机制而言，明明预计，特别国债发行可能是定向+公募结合的模式，部分面向境内有关银行定向发行，再由央行以现券买断方式从有关商业银行买入，减少债券供给压力和对市场的扰动。
谢钰表示，本次发行或采取公开而非定向发行的模式，理由有以下三点：一是此前超长期特别国债发行时，我国债券市场尚不成熟，而当前我国债券市场容量已有显著扩大；二是保险公司等非银投资者均是超长债重要的市场参与者，历史上特别国债定向发行更多是针对国有行；三是近期30年期国债利率快速下行，市场对超长期国债的需求明显增强，也有利于公开发行。
参考近年来特殊国债发行机制，袁海霞认为，本轮特别国债或仍采用市场化发行机制，后续或形成常态化发行机制，以年为单位评估项目资金需求，并灵活启动特别国债。
3月6日，国家发展改革委主任郑栅洁在记者会上将这一决策部署明确为“既利当前、又惠长远。也就是说，既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础”。
接受《金融时报》记者采访的业内人士也普遍表示，连续几年发行超长期特别国债综合考虑了我国经济发展和财政可持续双重要求，为积极财政政策找到了平衡破题之钥。
“由于特别国债具有不列赤字、其发行仅纳入当年国债余额限额管理等特点，在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿元特别国债将成为积极财政的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞在接受《金融时报》记者采访时表示，此次特别国债专项用于“两重”，有利于促进经济增长和结构转型，全面推进强国建设。此外，与以往相比，本轮超长期特别国债期限大幅拉长，更好匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率，同时通过常态化发行，奠定未来积极财政基调，继续通过中央加杠杆优化央地债务结构、缓解地方支出压力。
历史上曾有三次新发特别国债
“特别国债是指为特定目标发行的、具有明确用途的国债，具有专款专用、用途灵活、纳入政府性基金预算而不计入财政赤字、即收即支的特点。”中信证券首席经济学家明明对《金融时报》记者表示，从历史看，为应对特殊时期挑战和风险，我国特别国债共有过三次新发经历。
“第一次是1998年，面对我国商业银行不良贷款率较高而资本充足率偏低的问题，财政部向工农中建四大行定向发行了一期2700亿元的30年期特别国债，并等额注资四大行以补充其资本金；第二次是2007年，随着我国外汇储备规模快速上升，为提高外汇资产使用效益，财政部发行1.55万亿元特别国债向央行购买等值美元外汇，并用其注资成立中投公司，包括一期定向发行和三期公开发行的15年期特别国债；第三次是2020年，财政部公开发行1万亿元特别国债，通过转移支付直达基层，用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，发行期限为5年期、7年期和10年期。”中金公司研究部固定收益研究负责人陈健恒向《金融时报》记者进行了详细介绍。此外，特别国债还存在两次到期续发，分别为2017年和2022年，发行规模为6964亿元、7500亿元。
值得一提的是，去年四季度，中央财政增发国债1万亿元作为特别国债管理，全部通过转移支付方式安排给地方，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。“不过，这1万亿元国债被纳入预算赤字，使得去年预算内赤字率因此由3.0%抬升至3.8%，且其发行期限相对集中于1-10年期，对应支持项目建设期限或以中短期居多，这些均不同于此次政府工作报告中提出的发行超长期特别国债。”申万宏源债券首席分析师金倩婧告诉《金融时报》记者。
“超长期”与“特别国债”均藏深意
不少业内人士将“超长期特别国债”拆解为“超长期”和“特别国债”两个维度，以更好理解这一重要决策部署背后潜在的政策意图。
袁海霞认为，此轮特别国债强调“超长期”，发行期限将较此前几轮特别国债明显增加，整体上更聚焦15年及以上超长期限品种，重大项目或搭配30年、50年期限的特别国债，增强对长期限项目的保障能力。
明明也认为，强调超长期期限是为了“以时间换空间”，更好支持大型基建项目及国家长期经济发展战略规划落地，平滑资金偿付的压力。
“一方面，当前我国经济增速处于换挡提质阶段，项目的短期资本回报趋于降低，超长期限财政融资工具能够缓解中短期债务偿还压力；另一方面，随着我国人口老龄化及经济结构性转型，民生保障类项目及基础性重大项目资本回报周期拉长，超长期限财政融资工具能够更好地与项目建设周期相匹配，扎实推进经济高质量发展。”陈健恒说。
“至于按照特别国债来进行发行，相当于是用国家将来的财政安排，不挤占当年的财政预算。”国盛证券首席经济学家熊园对《金融时报》记者表示，今年赤字率拟按3%安排，并没有打破3%的一个隐性约束，而且从包括特别国债、专项债等全口径来看，今年实际赤字率将达到6.6%、比去年高出0.5个百分点。因此，发行超长期特别国债的这一政策安排既兼顾了我国总体的合理财政赤字规模，也兼顾了我国经济中长期发展需要。
陈健恒进一步表示，此外，相较普通国债而言，特别国债通常专款专用、精准直达，且可根据需要择机发行、即收即支，能更好优化支出结构、提高支出效率，助力财政政策提质增效。且特别国债应会根据各地上报项目需求情况分配至地方，由中央还本付息，可在一定程度上替代地方政府专项债，促进地方经济发展的同时减轻地方投资支出负担，以进促稳，有助于地方债务风险化解。
“连续几年发行”正对应现实诉求
“连续几年发行”是本轮特别国债的一个重要特征，为未来若干年积极财政政策的连续性、可预期性奠定基调。
在陈健恒看来，超长期特别国债由“应急性”向“常态化”的转变，应是多方面综合考量后的结果。包括短期夯实经济回升、中长期助力经济结构转型的诉求，以及基于防范化解地方债务风险、提振内外部信心和预期、维护资本市场稳定等。
财通证券宏观分析师谢钰在接受《金融时报》记者采访时表示，目前“三大工程”、“东数西算”等项目规划在持续部署和落地，而这类建设周期较长的项目需要配套的长期资金。此外，考虑到专项债和城投债对应项目的收益偏低、满足专项债收益要求的申报项目紧缺以及地方土地财政持续承压，持续发行超长期特别国债也反映了中央加杠杆的长期趋势。
金倩婧认为，“连续几年发行”还体现发行的灵活性，即超长期特别国债的发行节奏和额度均有可能根据实际需要进行调整，也为未来特别国债发行留足了空间。正如政府工作报告中所说“现在很多方面都需要增加财政投入”，政府部门加杠杆稳增长已成一致预期，加之重大战略实施同样需要一定强度的财政支出，财政资金缺口整体较大，未来几年均有发行超长期特别国债的必要性。
具体发行方案有待进一步明确
据郑栅洁透露，超长期特别国债将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。国家发展改革委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。
当下，业内关于今年超长期特别国债的具体发行方案也猜测不断。从发行节奏看，业内专家多认为，今年1万亿元的超长期特别国债大概率会在下半年择机发行。
“今年政府工作报告表示新增专项债额度为3.9万亿元，仍保持在较高水平，叠加去年增发的万亿元国债中5000亿元结转今年使用，上半年政策工具较为充足，同时出于平衡政府债券供给节奏考虑，今年超长期特别国债发行时间或相对靠后，或于年中左右启动发行。”在袁海霞看来，这样一是避免政府债券大规模供给引发流动性大幅收紧，二是为下半年政策预留空间，保障全年经济平稳运行。
就发行机制而言，明明预计，特别国债发行可能是定向+公募结合的模式，部分面向境内有关银行定向发行，再由央行以现券买断方式从有关商业银行买入，减少债券供给压力和对市场的扰动。
谢钰表示，本次发行或采取公开而非定向发行的模式，理由有以下三点：一是此前超长期特别国债发行时，我国债券市场尚不成熟，而当前我国债券市场容量已有显著扩大；二是保险公司等非银投资者均是超长债重要的市场参与者，历史上特别国债定向发行更多是针对国有行；三是近期30年期国债利率快速下行，市场对超长期国债的需求明显增强，也有利于公开发行。
参考近年来特殊国债发行机制，袁海霞认为，本轮特别国债或仍采用市场化发行机制，后续或形成常态化发行机制，以年为单位评估项目资金需求，并灵活启动特别国债。